21世紀經(jīng)濟報道記者楊志錦 上海報道“解決地方債務(wù)問題應(yīng)該盡快謀劃與發(fā)力，而不是拖而不決。及時化解地方債務(wù)的總成本，一定低于等到地方政府債務(wù)出現(xiàn)集體違約并威脅到銀行體系安全之后的化解總成本。” 中國社會科學(xué)院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實驗室副主任張明表示。

今年的政府工作報告提出，有效防范化解重大經(jīng)濟金融風(fēng)險。其中之一為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔(dān)，遏制增量、化解存量。今年一些地方的城投債兌付事件引起市場廣泛關(guān)注，就地方債風(fēng)險化解相關(guān)的問題，21世紀經(jīng)濟報道記者（以下簡稱《21世紀》）專訪了張明。

張明建議，需要再進行一次全國性地方政府債務(wù)審計，并把地方政府債務(wù)分為提供地區(qū)公共品而形成的債務(wù)、經(jīng)營性債務(wù)與其他債務(wù)三類。針對因提供地區(qū)公共品而形成的地方債務(wù)，對其中成本高、期限短的項目，應(yīng)通過發(fā)行國債、省級政府一般債進行置換。針對經(jīng)營性債務(wù)與其他債務(wù)，則應(yīng)由地方政府負責(zé)化解，關(guān)鍵是由地方政府與金融機構(gòu)（主要是商業(yè)銀行）通過談判來實行債務(wù)重組。

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建議國債置換地方公益性項目舉債

《21世紀》：為什么要用國債置換地方債？置換的地方債是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)，地方經(jīng)營性債務(wù)可以納入置換范圍嗎？

張明：當(dāng)前中國地方政府債務(wù)高企的一個主要原因就是，資金用于資金需求大、建設(shè)周期長、投資回報低的公益性項目（例如道路、橋梁、地下管網(wǎng)等），但卻用市場化方式募集資金，融資成本太高、期限太短。因此，針對地方政府建設(shè)公益性項目而舉借的債務(wù)，用期限長、融資成本低的國債來置換，這就有助于降低地方政府債務(wù)的還本付息壓力，避免償付危機的爆發(fā)。至于置換的地方債，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)應(yīng)該都可以，但前提應(yīng)該是地方政府用于提供公益性項目而舉借、且自身無力償還的債務(wù)。從這一邏輯出發(fā)，地方經(jīng)營性債務(wù)不能納入置換范圍。

《21世紀》：從國際經(jīng)驗看，國債置換地方債有哪些利弊？

張明：從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，但凡為建設(shè)周期長、資金回報低的公益性項目融資，要么是通過發(fā)行國債進行融資，要么是通過發(fā)行市政債進行融資。無論國債還是市政債，特征都是期限長、成本低，這就使得資金的募集端與使用端能夠更好地匹配。相比之下，中國很多地方政府在進行公益性項目建設(shè)時，卻主要通過市場化手段進行融資，例如通過地方投融資平臺進行融資。地方投融資平臺發(fā)行的平臺債期限通常為3-5年，成本通常超過5%-6%。至于地方投融資平臺通過非標(biāo)手段進行融資，融資成本無疑會更高。換言之，用市場化手段為公益性項目融資是中國地方政府債務(wù)高企的根源之一，通過國債來置換部分由此而舉借的市場化債務(wù)，可以拉長期限、降低成本，提高債務(wù)可持續(xù)性，避免區(qū)域性系統(tǒng)性金融危機的爆發(fā)。

解決地方債務(wù)問題應(yīng)盡快謀劃與發(fā)力

《21世紀》：國債置換地方債如何避免道德風(fēng)險，如何真正約束地方的舉債行為？2015年以來，地方債按照“開前門、堵后門”的方向改革，但現(xiàn)在比如城投債券發(fā)行規(guī)模一直在增加，如何才能更好地堵住“后門”？

張明：當(dāng)前中央不愿意通過加杠桿的方式來救助地方政府債務(wù)，一個重要顧慮就是擔(dān)心引發(fā)道德風(fēng)險，導(dǎo)致救助后不久地方政府債務(wù)死灰復(fù)燃。要避免地方政府債務(wù)未來再度膨脹，關(guān)鍵是要在增量端發(fā)力，通過多種措施共同實施來防范地方政府債務(wù)增量重新攀升：

第一，要根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍和外部性程度，調(diào)整中央與地方的財權(quán)事權(quán)，上收部分事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府；

第二，要在地方政府的績效考核機制中，引入地方政府債務(wù)指標(biāo)，對經(jīng)濟增長與地方政府債務(wù)進行聯(lián)動考核；

第三，未來的全國性、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)直接用發(fā)行國債和省級政府一般債的方式融資，以緩解基礎(chǔ)設(shè)施投融資的收益成本錯配與期限錯配；

第四，應(yīng)努力推動符合條件的城市投融資平臺向經(jīng)營性國企轉(zhuǎn)型。只有在解決好增量的前提下來化解存量債務(wù)，才能做到相關(guān)措施的長效與可持續(xù)。

《21世紀》：對于地方債的化解，監(jiān)管部門提出，建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制。地方政府、金融機構(gòu)、中央政府如何分擔(dān)？

張明：當(dāng)前，地方政府債務(wù)問題是困擾中國金融體系健康的風(fēng)險之一。目前一些地方的城投公司債券與非標(biāo)債務(wù)出現(xiàn)了一些風(fēng)險暴露的跡象。對很多中西部地方政府而言，要完全依靠其自身力量來化解迄今為止積累的存量債務(wù)，并不現(xiàn)實。因此，中央政府應(yīng)對化解本輪地方政府債務(wù)進行系統(tǒng)性頂層設(shè)計，通過中央政府、地方政府、商業(yè)銀行三者共擔(dān)成本的方式來化解本輪地方政府債務(wù)，這離不開新一輪的債務(wù)審計、債務(wù)置換與債務(wù)重組。

作為化解本輪地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)，需要再進行一次全國性地方政府債務(wù)審計，并把地方政府債務(wù)分為提供地區(qū)公共品而形成的債務(wù)、經(jīng)營性債務(wù)與其他債務(wù)三類。針對因提供地區(qū)公共品而形成的地方債務(wù)，對其中成本高、期限短的項目，應(yīng)通過發(fā)行國債、省級政府一般債進行置換。

針對經(jīng)營性債務(wù)與其他債務(wù)，則應(yīng)由地方政府負責(zé)化解，關(guān)鍵是由地方政府與金融機構(gòu)（主要是商業(yè)銀行）通過談判來實行債務(wù)重組?；夥桨副仨毧茖W(xué)、透明、可置信，并能有效防范道德風(fēng)險。總體而言，解決地方債務(wù)問題應(yīng)該盡快謀劃與發(fā)力，而不是拖而不決。及時化解地方債務(wù)的總成本，一定低于等到地方政府債務(wù)出現(xiàn)集體違約并威脅到銀行體系安全之后的化解總成本。

提高地方政府債務(wù)可持續(xù)性

《21世紀》：目前財政債務(wù)方面有三條紅線，一是赤字率，一般要求等于或者低于3%；二是政府負債率，一般要求低于60%；三是地方政府債務(wù)率，一般要求低于120%。當(dāng)前地方政府債務(wù)率已超過120%的紅線，各方對三條紅線的討論增多。如何看這三條紅線？

張明：這三道紅線在很大程度上是人為設(shè)置的，其科學(xué)性并未經(jīng)歷嚴格論證，因此沒有必要死守這三道紅線。例如，赤字率低于3%與政府負債率低于60%，這最早源自歐洲的馬斯特里赫特條約，但迄今為止，歐元區(qū)大多數(shù)國家都突破了3%的赤字率限制與60%的政府負債率限制，且并未引發(fā)財政危機與惡性通貨膨脹。對政府債務(wù)而言，負債率或債務(wù)率的高低本身并不重要，然而保證債務(wù)的利率低于本地經(jīng)濟增速則至關(guān)重要，因為后者能夠保證中長期債務(wù)水平的下降，從而提高地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。因此，未來對地方政府而言，直接發(fā)行市政債進行融資，要比通過投融資平臺去進行融資，前者要劃算得多。

《21世紀》：近年新增地方債額度在4萬億左右，開“前門”的力度不小。

張明：地方政府要完成“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出）必然會造成自身債務(wù)水平的上升。要避免地方政府債務(wù)水平上升過快，需要采取的舉措是：

第一，通過各種舉措讓地方政府的財權(quán)與事權(quán)變得更加均衡，否則財權(quán)弱于事權(quán)的格局必然導(dǎo)致政府債務(wù)的上升；

第二，通過各種制度安排降低地方政府舉債的成本，例如通過發(fā)行國債與省級地方債來為地方重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行融資，這樣可以拉長期限與降低成本；

第三，在一些重要項目建設(shè)方面，地方政府要善于引入央企、民企等機構(gòu)共同參與，避免自身全面介入導(dǎo)致債務(wù)過快上升。換言之，要在不導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟增長速度顯著下降的前提下降低地方政府債務(wù)，中央政府債務(wù)適當(dāng)上升似乎是必然選項。

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